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【世界民族热点】潘艳贤:“21世纪彬龙会议”与缅甸民族和解进程
2020-09-08 09:13   审核人:

    819-21日,旨在实现民族和解与国家和平的第四届“21世纪彬龙会议”在缅甸首都内比都召开。从会议前后的一波三折及频发的战事来看,这次会议取得的进展和效果并不尽人意。回顾四届“21世纪彬龙会议”可见缅甸民族和解进程困难重重。

2020819日第四届21世纪彬龙会议开幕式(图片来自网络)


一、缅甸的民族问题概述

   在东南亚国家中,缅甸民族问题最为复杂、突出,严重影响了国家的和平、稳定与发展。缅甸是一个由135个民族构成的多民族国家,其中缅族人口占总人口的69%左右,在国家政治、经济、社会中处于主体和支配地位;少数民族人口虽然仅占总人口的1/3,但所占区域却超过了缅甸国土面积的一半,并且分布在与孟加拉、印度、中国、老挝和泰国接壤的天然资源最丰富的地区,地理和资源优势明显,因此缅甸的民族问题具有特别重要的意义和影响。

    在封建王朝时期,缅族和少数民族就已积怨颇深。

    英国统治缅甸后,以“分而治之”的殖民政策进一步激化了缅甸民族矛盾。

    二战时期,为了脱离英国殖民统治,“缅甸国父”昂山将军带领缅族独立军与日本合作,而其他少数民族选择继续效忠英国,导致民族矛盾根深蒂固。

    1947年,为促成国内各民族共同合作摆脱英国统治,昂山代表缅族与掸族、钦族及克钦族的领导人在缅北掸邦彬龙召开会议并签署了《彬龙协议》,达成了允许各个少数民族地区在国家政治中享有充分自治权的共识。随后《缅甸联邦宪法》还规定“允许少数民族在加入联邦 10 年后,自行决定是否继续留在缅甸联邦体制中”。这条民族自决原则为之后的民族矛盾激化和内战爆发埋下隐患。

    1948年缅甸独立后,历任政府都未能兑现《彬龙协议》及联邦宪法对其他民族的特权承诺,激化了民族分裂情绪,缅甸的民族矛盾也发展成为民族间的武装冲突和对抗。克钦族、掸族等较大的少数民族先后成立了21家地方少数民族武装组织(简称民地武),与缅族中央政府进行了长期、频繁的军事对抗,造成数以万计人员伤亡,数十万人沦为难民流离失所。缅甸民地武数量之多,对抗之激烈,持续时间之长,影响之大在世界诸国中也属罕见,可见缅甸民族和解进程之艰巨。


缅甸民族地区战事频发,无辜百姓流连失所(图片来自网络)

    缅甸独立后民族矛盾呈现出长期性、全面性、武装性的特点,主要原因在于大缅族中心主义和地方民族主义盛行,各少数民族国家认同感薄弱。


四届“21世纪彬龙会议”

    2016年,昂山素季领导民盟上台执政后,就在其父昂山将军与其他少数民族领袖达成共识签订的《彬龙协议》基础上积极推进联邦和平大会——“21世纪彬龙会议”。“21世纪彬龙会议”与1947年“彬龙会议”颇有历史渊源,但却有着本质上的区别。前者要解决的是中央和少数民族地方的关系问题,后者是关于国家独立或者分裂的问题。

    2016831日至93日,第一届“21世纪彬龙会议”在内比都举行,规模及与会国内外代表级别均创缅甸历届和平会议之最,也是缅甸独立后民地武参会人员最多的一次会议。民盟政府计划在首届会议之后每6个月举行一次“21世纪彬龙会议”,希望在2019年或2020年能实现全国永久和平。但民盟政府在会议中提出“未来联邦制的国家只能有唯一一支军队”,要求民地武交出所有武器,遭到了各民地武的强烈反对,反映出双方严重缺乏政治互信,导致和谈成果不佳。同年11月,克钦、果敢、德昂、若开四支民地武组成地方武装联军“缅北联合阵线”反抗缅军。据统计,仅会议结束后的5个月缅北地区就发生了86次武装冲突。


缅军与民地武军事冲突(图片来自网络)

    2017524日至29日,第二届“21世纪彬龙会议”举行。各方针对45项议题进行磋商讨论,除了国家政治方面的8个议题未能达成共识外,其余37项协议条款达成一致,签署后形成联邦协议第一部分。但会议结束后,缅北战事仍持续不断,其中,缅政府军与克钦独立军、德昂民族解放军交火次数最多。仅从2017年初至20185月,克钦邦、掸邦就有6万民众因战火沦为难民。

    第三届“21世纪彬龙会议”历经多次推迟之后才得以在2018711日至16日召开,7支缅北民地武参加,其中果敢同盟军、德昂民族解放军、若开军首次受邀出席,被认为是缅甸民族和解进程中的一个积极信号。会议就14项协议条款达成共识,并签署协议文件成为联邦协议的第二部分。但这14项条款不包含安全领域的内容,因此并不能保证实现国内和平。会后缅甸战事并未停息。2018年底开始,军方与若开军持续交战。20198月开始,德昂军、果敢同盟军、若开军三支民地武联军与军方多次交战。战事频发导致第四届“21世纪彬龙会议”拖延了两年才得以召开。


缅北少数民族群众因武装冲突流离失所(图片来自网络)

    2020819~21日,民盟政府举办了第四届“21世纪彬龙会议”,与会各方签署了联邦协议第三部分。政府将323日被内政部定为非法和恐怖组织的若开民族武装排除在会议邀请之列,导致其他受邀的6家同样尚未签署《全国停火协议》(NCA)的民地武以“组织一致原则”谢绝参会,这也是缅北民地武首次全部缺席彬龙会议,缅甸民族和解与和平进程再次陷入停滞。实际上政府及军方对缅北民地武在本届任内签署NCA并不抱希望。随着缅甸大选的临近,民盟政府希望把前三届彬龙会议部分成果转化为选举政绩,而民地武是否参加此次会议并不重要。民地武也清楚知道他们的诉求不可能在此次会议上得到回应,回顾前三次21世纪彬龙会议,民地武即使参加也无讨论权或投票权,其结果对自身毫无意义。由于缅北民地武的集体缺席,会前各方对第四届“21世纪彬龙会议”均持不乐观态度,认为不会取得有意义成果。事实也确如此,会议没有取得实质性的进展,会议成果更接近是对政府在民族和解工作中下一步的工作计划或安排。会议期间及前后,缅北地区依然战事不断。会议闭幕式当天,缅军便向德昂军发动了进攻,之后又集结重兵进攻同盟军防区。


2020821日,第四届21世纪彬龙会议闭幕式上,参会代表签署《联邦协议》第三部分内容。(图片来自网络)

    绵延不绝的民族武装冲突说明在缅甸延续了半个多世纪的族际关系紧张态势至今尚未根本缓解,也预示着缅甸民族问题存在日趋尖锐化的态势,民族和解进程仍然任重道远。


三、缅甸民族和解展望

    长期以来,缅甸的民族国家构建与少数民族自我发展需求之间存在着严重的对立。少数民族要求实行真正的“联邦主义”,争取更大的自治权,并希望和政府进行合理的权力分配,而缅族政府和军方仍坚持高度集权的政府结构。此外,各家民地武的诉求也不尽相同,如克钦、若开追求的是民族独立,而佤邦和掸邦东部第四特区要求实现高度自治。如何统筹民地武之间出现的各种问题,以及如何解除半个多世纪的内战造成的军方与民地武之间极度不信任的状态,是缅甸和平进程中面临的最大挑战。

    从四届会议情况来看,缅甸始终没有摆脱“一边和谈一边打”的局面。虽然实际成效欠佳,但“21世纪彬龙会议”在一定程度上仍推进了缅甸的和平进程。民盟政府推动会议是尝试在NCA的路线基础上寻求新的民族和解方案。未签署NCA7家民地武成立联邦政治谈判协商委员会,尝试抱团与政府协商也未尝不是对民族和解的探索。然而,这7家民族武通过非NCA的政治路线来寻求谈判的方式却遭到了坚持NCA路线的缅军强烈抵制。如此,缅甸国内和平进程短期必将难以取得突破。一方面,政府、缅军与民地武难以在武装整编和民族自决等核心问题的谈判上取得实质性进展。另一方面,政府及军方也难以有效应对结为盟友的7家民地武。如果缅甸军方与民地武仍继续坚持武力斗争,民族和解将会遥遥无期。

    国家政治问题应由各方平等地用政治协商的方法来解决。只要本着以和平为目的的谈判,那么无论是何种方式都有可能推动民族和解与国内和平进程,各方均应尝试接触,才能产生契机。


文/世界民族热点

图/网络


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